美国联邦预算与国防预算的发展、构成、决策

作者: 澳门新葡亰手机娱乐网址  发布:2019-10-08

2017年3月16日,特朗普政府公布了题为《美国优先:一份使美国再次伟大的预算大纲》的2018财年预算蓝皮书,这也是特朗普总统上任后向国会提交首份联邦预算的蓝本。蓝皮书主要涉及2018财年总统预算中的选择性支出部分,申请总额为11512亿美元,较2017财年国会拨款法案通过的11648亿美元,削减了1.2%。其中,增加额度最大的为国防部预算,增加了523亿美元,增幅为10%;其次为退伍军人事务部预算,增加了44亿美元,增幅为5.9%。削减额度最大的为卫生和公众服务部预算,削减了126亿美元,减幅为16.2%;其次是国际开发署预算,削减了109亿美元,减幅为28.7%;教育部预算削减了92亿美元,减幅为13.5%。1

一、前言

本文首发于新华社了望智库平台。

美国总统的预算申请实际上就是一份政策宣言,蕴含着总统独特的执政风格和治理理念。然而,申请终归只是申请,美国联邦政府2018财年具体能花多少钱、如何花钱,以及征多少税、如何征税的复杂博弈才刚刚拉开序幕。其后,各种利益集团代表的政治势力或暗流涌动,或明火执仗,在美国联邦预算决策的平台上正式展开“厮杀”,其最终成果将是特朗普总统签署的“2018财年的美国联邦政府拨款法案”。该法案是美国作为一个整体政治意志的集中体现,其中蕴含的利益分配“逻辑”,对于完整、准确把握特朗普时期美国的国内外政策有着重要参考价值。其中,作为在选择性支出中占比最高的国防预算仍将是各方关注的焦点和博弈的重点,它的通过对于了解未来数年美国的军事战略趋向具有标杆意义。

美国《独立宣言》有言,“人人生而平等,造物主赋予他们若干不可让渡的权利,这些权利包括生命权、自由权和追求幸福的权力”。民主制度所追求的就是人人平等,但行政制度则决定了上级和下属的关系,可以说人与人之间,由权利而得以平等,却因权力而造成不平等;作为社会一份子的人,虽没有贵贱之别,却有高下之分。

2016年12月2日,美国候任总统唐纳德·特朗普与台湾当局领导人蔡英文直接通电话,这打破了中美关系正常化以来长达40年来的美国外交惯例。2016年12月11日,特朗普声称美国在台湾问题上没有必要坚持“一个中国”的立场。2017年1月,特朗普表示,包括“一中政策”在内的所有事项都在谈判之列。这不由得让人担忧特朗普正式就任后,新政府会否一以贯之地坚持一个中国政策、遵守中美三个联合公报原则,并且会否在美台军事合作上有更加大胆的行为。

一、美国联邦预算制度的发展简史

就行政等级制本身而言,自有人类社会以来,始终存在于整个历史发展进程中,而且在未来可预见的时段内,也不会消亡。行政等级制是治国所必须的,也是无政府主义者一直想废除的。西方民主国家经过100多年的工业化发展,政府日渐庞大,等级制度更为森严。本文就美国军政等级和薪金制度作简要分析,引为借鉴。

一、美台军事合作升级是新政府带来的变数,还是美国政界近年的共识?

依据以总统统帅的行政部门与国会之间的关于美国联邦预算主导地位的变化,可将美国预算制度的演变过程大体划分成三个阶段:

二、等级与薪金

虽然有学者认为特朗普不按套路出牌,其具体政策存在不确定性,但基于国际政治的现实,其不太可能触碰“一中政策”的底线,否则就会出现中美关系大幅倒退,两败俱伤的场景。正如着名国际关系学者沈丁立在《纽约时报》上发出信号,称特朗普接听电话“不是一个问题,因为他还没有执政。但如果此类联系在特朗普就职后还继续发生……中国就应该与美国中止外交关系。沈丁立表示‘我将关闭华盛顿的大使馆、撤出我们的外交官’,‘我非常愿意中止这一关系’。我不知道到时候美国怎么期待中国在伊朗、朝鲜和气候变化问题上与美国合作。美国将打算让台湾与其合作吗?”

第一阶段大体是从1789年联邦政府组建到1921年《预算与会计法案》出台,这一阶段国会在联邦预算体系中相对居于主导地位。1787年《美国宪法》规定:“美国国会有权规定和征收直接税、间接税、进出口税和出产税,有权偿付国债,有权建立合众国的国防和公共福利。”并规定“未经法律拨款,不得从国库提取任何款项”。2实际上赋予了国会控制美国财政收支,也即掌管“钱袋子”的权力。从具体实践来看,1789年3月4日,首届美国国会开幕,同年9月,国会通过法律创建了财政部,美国的预算体系正式开始运行。早期国会众议院的赋税委员会和参议院的财政委员会分别负责联邦政府的收入和支出立法,并通过两者的协调运作在绝大多数时间保持着美国财政的收支平衡。但在1865年南北战争后,随着众议院和参议院拨款委员会的相继成立,国会内部与收入和支出直接相关机构的数量翻番,由权力斗争引发的内耗明显增大,加之许多行政部门绕过总统直接与国会就预算问题进行沟通,致使联邦支出严重碎片化,不但难以聚焦总统的政策,并且总额还连年攀升,使得即使在和平时期美国长期保持的收支平衡状况都难以为继,特别是进入20世纪后,财政赤字逐渐成为常态。鉴于此,美国各界认为需要对行政部门的支出申请进行预先整合,并与总统的相关政策进行“对表”,以期减少财政赤字,并形成一体化的财政预算,增强美国政府的协调一致性。

中华人民共和国成立后,1956年6月国务院颁发了《关于工资改革的决定》,将行政级别划分为30个等级制,并与工资等级挂钩。改革开放后,1993年8月国务院颁发了《国家公务员暂行条例》,将公务员等级划分为15级,同时取消了与工资挂钩。2005年4月公布的《中华人民共和国公务员法》第16条,划分出领导职务和非领导职务两个层次,其中领导职务层次按国家、部、厅局、县处、科乡等共划分为10级,也未做出与工资挂钩的相关规定,而是由各地区根据本地经济情况具体操作。由此可见国内等级划分有粗放发展的趋势。

然而需要注意的是,除了特朗普的“诈牌”之外,美台关系突破乃至军事合作的升级出现了一个更重要的信号。从2016年末通过的美国《2017财年国防授权法案》可以看出,具有相当政策稳定性的美国奥巴马政府和国会都呈现出明确提升美台军事关系的意图。该法案提出支持美国国防部推动美台高层军事交流以改善美台军事关系。所谓美台的“高层”军事交流,将包括美国现役军事将领和助理国防部长以上文职官员。交流形式涉及双方文职官员和军事人员之间相互参加军事活动、军事演习、军事事务和军事观察,具体包括威胁分析,军事条令制定,兵力规划,后勤支持,情报收集和分析,作战行动的战术、技术和流程,以及人道主义援助和灾难救援。除了纯军事领域,还涉及民事—军事事务,包括立法事务关系。

第二阶段大体是从1921年到1974年《国会预算与扣押法案》出台,这一阶段行政分支在联邦预算体系中发挥主导作用。1921年,《预算与会计法案》正式出台,法案规定在财政部成立联邦预算局,后移出财政部,成为总统的专门办事机构,并在1970年更名为现在的预算与管理办公室。联邦预算局主要职能是按照总统的意图,指导、汇总和审核各行政部门编制的预算报告,并形成总统年度预算报告交国会,而后进入国会既有的联邦收支决策程序。此外,法案还要求设立审计总署,以便对联邦支出进行有效的审计和监管,此后,该机构更名为当前的政府问责办公室。从具体实践来看,上世纪30年代,由于罗斯福总统“新政”的推行,美国的社会保障体系日趋复杂完善,相对于各州政府和国会,总统和各行政部门的地位和作用明显上升,联邦开支也开始呈现逐年增长的局面。短短数年时间,联邦支出从1929年占国内生产总值的3%左右,一跃为增长为二战前夕的10%,3在1944年,由于战争的需要,更是达到了创纪录的44%,二战结束后,在大多数年份维持20-25%之间,近几年基本在25%左右。联邦支出的显着增长只是表面现象,背后实际上是权力向总统的集中,这势必会危及到国会控制“钱袋子”,限制行政权力的整体制度安排。究其原因,无非是因为在行政分支下设立了专门的预算编制机构,而立法分支中由于缺乏相应的制度安排,很难提出专业化的理由去质疑总统提交年度预算,导致国会对联邦预算的控制力度急剧削弱。最终矛盾在上世纪60年代集中爆发,出现了所谓的“七年预算战争”,时任总统的尼克松不仅拒绝按照国会通过的拨款法案进行开支,甚至撤消了部分国会通过的支出授权。

美国政府部门特别是联邦部门,其官僚体系与其他国家一样,也有职务等级的划分,在美国,这项工作是由联邦政府人事管理办公室(Office of Personnel Management,OPM)进行的1。人事管理办公室是根据1978年国会通过的公务员改革法案(Civil Service Reform Act of 1978)而建立起来的2。人事管理办公室负责对政府部门进行等级划分,调整与等级制度相应的工资制度(Federal Civilian Pay Systems)并按时公布相关信息,提供咨询和接受监督,2006年,人事管理办公室的雇员总数为4189人3,是一个相当庞大的人事机构,但仅负责政府平民雇员管理,军人则由美国国防部人事与战备副部长统辖管理。

此外,还有一些未列入正式法案的条款值得高度关注。在将与台湾事务列入《2017财年国防授权法案》时,众议院曾经对参议院的方案进行了修正,希望国防部长和国务卿在2017年联合向国会提交相关报告,阐述美国过去、现在和将来根据“与台湾关系法”采取的军购措施,以增进台湾防御能力。

第三阶段主要是自1974年至今,美国的联邦预算进入了总统和国会分庭抗衡阶段,较难明确哪一方的地位更高、作用更强。以1974年《国会预算与截留控制法案》的出台为标志,国会对联邦预算的话语权明显得到了加强。法案规定在国会内设立国会预算办公室,主要职能为国会管理联邦预算提供决策支持,具体是对总统提交的年度预算进行无党派偏见的客观分析,并提交分析报告;从战略层面对美国预算问题进行更为宽泛的研究,其成果形式主要有定期就联邦支出、税收提出的立法建议报告,及对美国宏观经济形势发展的预测报告等;对国会各专门委员的支出和税收立法进行评估,并提供相关建议。法案还规定在众议院和参议院分别设立预算委员会,负责召开听证会,接受行政机关官员和社会各界关于预算问题的证词和证言,对总统的预算请求进行审议,并以此为基础负责起草国会的年度预算计划、预算决议和相关法律,最终提交参众两院进行表决。国会预算办公室和两院预算委员会的成立,意味着国会有了自己的年度预算参谋和决策机构,并可拿出国会自己的年度联邦预算报告,与总统进行“据理力争”的抗衡。

美国联邦政府部门等级划分相对复杂,不同的部门采用不同等级的现象,如联邦邮政部门、负责外交事务的国务院,联邦航空管理局、国防部等都有自己的一套划分方法,特别是军队,有自身的等级制度,而且这种制度在世界范围内通行。

相关议员还认为,美国应该与台湾实施定期的防务装备与勤务转让,促进台湾的新型和非对称作战能力,包括水下作战能力和防空能力、后者涉及到增加战斗机和防空系统的数量,以及允许台湾参加美国组织的双边训练活动,从而增加台湾可信的威慑能力。同时众议院的修正案还提出要授予台军在环太平洋军事演习中的观察员地位。相关议员认为国防部长有权邀请台军参加该演习。①

二、美国联邦政府收入与支出的构成

但总体来说,美国联邦政府存在着高等级统一,低等级各异的现象。与国内相异的是,其人事管理越来越细化。另一个值得注意的问题是,在美国,政府雇员的等级和工资是直接挂钩的。以下我们进行详细探讨。

从法案已经通过和曾经讨论但未通过的内容来看,美台军事合作升级的内容极为丰富,而且十分具有针对性,除了没有涉及具体的军购合同之外,的确可以把美台军事关系形容为除了双边实兵演习之外的一切。然而,从美国角度而言,仍然属于“维持现状”的范畴。

联邦政府的收入

三、美国联邦行政等级划分

二、美国对台政策主要受四种学术流派的影响,“维持现状”仍是主流。

美国联邦政府的收入可笼统分为税收收入和非税收收入两大类,其中绝大部分为税收收入,此外,发行的债券通常是不计入联邦收入的。

美国政府通用的等级划分采用了三等岗位制,即一等首长级(Executive Schedule,直译为行政进阶,缩写为ES)、二等高级行政级(SeniorExecutive Service/Senior Level,直译为高级行政人员/高阶,缩写为SES/SL)、三等普通级(General Schedule,直译为普通进阶,缩写为GS)。其中一等和二等属于高级领导职位。此外,联邦政府也有工人岗位,通常是搬运、安装工人和工匠等需要体力的工作,采用联邦工资系统(Federal Wage System,缩写为FWS)支付薪酬。据2004年人事管理办公室调查,在美国政府联邦雇员中,71%属于普通等级,29%属于高级或蓝领级4。因此普通等级的人员占据了联邦雇员的大多数。

以研究台海问题着称的美国2049研究所的报告指出,美国的对台政策主要受四种学术流派的影响,分别是对中和解学派、关系正常化 学派、维持现状 学派、“一中两府”学派。

非税收收入主要由商业性收入和管制性收费构成,例如联邦储蓄收益、联邦土地的使用费、交通设施的通行费、管制和司法收费等。近几年,美国整体的财政状况不断恶化,财政赤字加速增大,相应的,美国政府对非税收收入的重视程度显着提高,份额有了较大提升。

GS的历史可以追溯到1923年颁布的分类法案(TheClassification Act of 1923),1949年对其进行了修订,由《美国法典》第5编,5331-5338(5 U.S.C. §§ 5331–5338)条款作出规定,1949分类法案修订案主要保障了男女不同性别的同工同酬。

对中和解学派 积极主张,美国应调整政策,与北京在台海主权上的主张保持一致。这一观念认为中国作为大国崛起势不可挡;美国的国家利益要求与中国保持合作关系;台湾对美国和国际社会几乎没有太大价值;因此,美国应当撤回对台湾安全的支持。

税收收入是美国联邦政府收入的主要来源,主要由个人所得税、工资税和企业所得税构成。其中个人所得税是联邦政府最大的收入来源,与企业所得税一起作为联邦预算中一般性基金的主体部分,通常用于支付国防、国债利息和大多数政府部门的运行费用。工资税又称为社会保险税,一般会指定为联邦预算中的信托基金,主要为老年人、遗属与残障保险计划和医疗保险计划提供资金。

由于1994年之前,GS级同档雇员薪金相同,没有考虑地区的差异,因此,在美国一些发达地区,与私营企业相比,政府在人才方面的竞争力较差。1994年的联邦雇员薪资比较法(TheFederal Employees Pay Comparability Act of 1990)对联邦雇员工资进行地区间差别调整,实际上,联邦政府一直在努力提高自身的竞争力,但与地方上私营企业的工资差距始终存在5。

关系正常化 学派主张美国应完全摒弃一个中国的政策,并呼吁在外交上正式承认台湾。其成员主要可以分为两部分人。一部分人认为,应当对美国信守的“一个中国”政策进行彻底的再评估,并承认台湾是一个独立的主权国家。另一个部分将台湾看作与中国更广泛军事竞争的工具,并呼吁明确表示对台湾防御的军事承诺。这一主张的支持者强调台湾在美国亚洲战略中的潜在作用。通过与台湾关系的正常化,美国的“第一岛链”战略将得到巩固,并增强美国对亚太地区的防御与安全承诺。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的收入情况为例:2016财年美国联邦政府的总收入约3.3万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的17.8%。其中个人所得税15460亿美元左右,约占总收入的46.8%;企业所得税3000亿美元左右,约占总收入的9.1%;工资税11150亿美元左右,约占总收入的33.8%,主要包括用于支付老年人、遗属与残障保险计划的8100亿美元和支付医疗保险计划的2470亿美元;其他收入占比约为9.3%,包括联邦储备收益约1160亿美元、消费税约950亿美元、各种收费和罚款约390亿美元、关税约350亿美元、遗产和赠与税约210亿美元等。4

政府雇员普通等级共分为15级,每一级又分为10档,其中,GS-1等级最低,GS-15等级最高。

维持现状 学派认为美国对台政策应着眼维持台海现状,该观点自1979 年来一直在美国对台政策的制定中占据主流位置。即美国将继续在《与台湾关系法》、中美三个联合公报和美国对台六项保证的框架下行动,既反对大陆寻求武力统一,也反对台湾谋求独立。笔者认为维持现状学派未来最大的讨论焦点是以中国目前军力发展态势,台海一旦爆发战争,美国是否应当进行直接军事干涉。

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“一中两府”学派也许是关于美国对台政策中最不受重视的了,该学派主张美国应在一个更宽泛的“一个中国”政策框架下,注重台湾的人民主权和政治合法性。支持者海峡两岸的当前现状,就是大陆和台湾各存在一个合法的政府(即台湾的中华民国政府和大陆的中华人民共和国政府)。其最终目的是通过保留台湾的民主示范效应,作为一种促进大陆政权民主转型的推动力,最终有助于和平解决两岸问题。②

图1 2016财年美国联邦政府收入状况

资料来源:

笔者认为,很明显的是,“对中和解”学派不太符合大国竞争的基本逻辑;“关系正常化”学派过于激进,不符合核大国之间的竞争方式;“一中两府”学派则过于理想化,看不出有明确的可操作性;“维持现状”学派更符合现实,也的确是当前的主流。

联邦政府的支出

由表可见,工资最低的1级1档为17803美元,最高级最高档工资将近13万美元。两者相差了7.27倍。另一方面,GS级别高并不意味着工资高,级别高但档次低,薪金也相对低。如9级10档的工资就比11级3档还高,而档次通常和服务年限有关,这和国内相关规定是类似的。

虽然特朗普政府被认为政策会剑出偏锋,但从美国国家安全战略的规律来看,长期政策的制定无法由领导人本人和周围的小团队来进行,必须由智库提供严肃的研究报告施加影响,并且要经过一段时间的酝酿和讨论。北京大学国家发展研究院副院长黄益平教授也认为,美国的政党组织非常松散,政府和政党都没有从事政策研究的能力,对智库有需求。其曾询问白宫安全顾问委员会与智库的区别,时任总统特别助理罗伊·麦克法夸尔半开玩笑地说:“我不思考”。③

美国联邦政府的支出主要由强制性支出、选择性支出和债务利息三大部分构成,其中一半以上为强制性支出。

GS早先还有较高级别的GS-16,GS-17和GS-18级,在1978年的公务员改革法案中被废止。取而代之的是高级行政等级设置。

鉴于维持现状学派仍然是促进美国定位美台关系的主流,尚没有出现有支持最激进的关系正常化学派主张的有影响力报告和牵头人。因此,近年美台关系都不太可能突破《与台湾关系法》、中美三个联合公报和美国对台六项保证的整体框架。然而,随着中美台三军实力的变化,以及美国的战略调整,未来的事态可能会进一步复杂化。特朗普政府时期美台军事合作的升级一定会有更多具体的动作,而原因早已经蕴含在美国国家安全战略的转型中。

强制性支出,又称为直接支出,是指无需受制于年度拨款法案,而是依据实体性法律进行的支出,主要用于支付美国政府承担的各类社会福利和社会保障项目,如社会保险和医疗保险等。选择性支出(DiscretionarySpending)是通过每年一度的联邦预算和拨款流程而确定的那部分支出,是由年度拨款法案而非实体性法律所决定的,主要用于支付国防、政府运行、外交事务、教育、退伍军人福利等的门类项目产生的费用。虽然选择性支出总体占比远低于强制性支出,但由于其较大的灵活性和运作空间,因此反而成为总统与国会斗争的重点,同时也是美国民众关注的焦点。债务利息占比相对较小,用于支付美国联邦政府累积负债所产生的年度利息。

高级行政等级划分为高级行政人员两部分,此外还有专为外交人员设定的高级外交人员等级(Senior Foreign Service ,缩写为SFS)。

三、有利则从,无益则去,华盛顿的钟摆多次在北京与台北之间摆动

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的支出情况为例:2016财年美国联邦政府的总支出约3.9万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的20.9%。其中强制性支出24290亿美元左右,约占总支出的62.3%;选择性支出11840亿美元左右,约占总支出的30.4%,选择性支出中国防费约为5840亿美元,约占该项支出的49.3%;债务利息2410亿美元左右,约占总支出的6.3%。5

与中国类似,高级行政人员则是非领导岗位上重要政府雇员的等级划分方法,以下分类介绍。

自1949年中华人民共和国成立开始,与美国的关系呈现出十分明显的波状性质。在波浪线峰谷节点的不同区间,中美关系、美台军事关系呈现出不同程度的变化。整体而言,当华盛顿需要北京的时候,就会冷落台北,反之亦然。

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1、SES级

从 1949 年到 1971 年,美国一直将寄身台湾的中华民国视作重要的经济和军事盟友,在朝鲜战争之后更是如此。随着在冷战期间,美国在苏联咄咄逼人的攻势面前不断败退,联华制苏成为美国大战略的选择。1971 年,“中华民国”在联合国的席位由中华人民共和国取而代之。1972-1982,中美陆续发表三个联合公报,1979 年 1月中美正式建交。美国与“中华民国”“断交、废约、撤军”的同时,通过“与台湾关系法”,这就是承认“一中政策”,“维持现状”的起点。

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根据1978年的公务员改革法案,SES作为第三个岗位机制建立起来,既不同于竞争性的GS岗,也不同于例外性的ES岗位,SES取代了过去超过60个分散的行政人员职位,涵盖了数千个岗位。把过去各种分散的规定和经验集合起来,融入一个统一和清晰的人事系统中,为联邦机构提供较大的权威性和灵活性7。

1979-1989年,中美经过了十年的蜜月关系,然而继 1989 年动乱事件和苏联解体后,美中关系的基础也随之崩塌。美台军事关系开始升温。老布什总统执政时期,宣布了向台湾出售150架F-16战斗机的决定,打破美国在对台军售问题上将近10年的自我限制。克林顿总统执政时期,进一步加强对台军售。

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SES包括了管理、监督和政策等方面的岗位,但不包括:

1995-1996年,围绕台湾地区领导人直选问题,解放军向台湾海域试射导弹,并加紧对台军事准备。美国的回应是向台海地区部署“独立号”和“尼米兹号”两个航母战斗群,并积极与台湾发展更多样化的防务关系,包括放松对两军作战层面交往的限制,加强对防御台湾的精心筹划等。1999年,中国驻南联盟大使馆遭到美国轰炸。

图2 2016财年美国联邦政府支出状况

·总统任命参议院确认的职位

2001年,小布什总统上台之后,很快宣布向台湾出售包括“基德”级驱逐舰、P-3C型反潜巡逻机和柴油动力潜艇在内的一大批具有进攻作战能力的先进武器装备,并公开明确表示,“如果中国进攻台湾,美国将使用一切手段保卫台湾”。2001年4月,发生中美南海撞机事件,中美关系持续降温。

值得注意的是,从发展趋势来看,美国联邦政府的强制性支出呈现出逐年上升的态势,其中老年人、遗属和残障保险及社会收入保障部分相对比较稳定,而医疗保险和补助部分则从占1962年联邦支出的不足1%,增加到了2016年的近29%。强制性支出部分均由实实在在的法律条文所规定,较之年度拨款法案,更改起来难度本身就比较大。加之这部分支出大多直接与民众的生活息息相关,更改的难度更是可想而知。

·立法和司法体系的职位

然而,很快中国迎来了战略机遇期。9.11事件发生之后,美国展开了长达十年的全球反恐战争,美国采取开始措施缓和中美关系,没有对台实施有影响的军购,但是只做不说的许多军事合作仍然呈制度化的低调进行,同时“维持现状”的政策也稳定下来,中美两国军事交流提升。

三、美国联邦预算的决策流程

·联邦政府中执法和情报机构的职位

约十年期间,解放军在太空/反太空,电子战与网络,精确制导武器及空中、地面、水面、水下的发射平台,核潜艇,隐形战机,先进防空系统等方面取得了长足的发展,被美国防务界认为是为了一雪前耻,扭转95-96“台海危机”时面临的不利局面,在台海逐步形成“反介入/区域拒止”的能力,不仅使得台海两岸的军力严重失衡,而且美国在亚太面对中国的军事优势也逐渐丧失。相反,美国深陷反恐战场的泥潭,经济增长乏力,国防预算缩减。随着奥巴马总统上台,美国开始调整全球战略的重心,将应对大国挑战列为最大的对手,直指俄罗斯和中国两国,从国家安全战略角度提出“亚太再平衡”,从作战概念角度提出“空海一体战”,将更多的军事资产部署到亚太地区,设想与中国在第一和第二岛链间打一场高端现代化战争,不再将与恐怖组织的非对称作战作为军队建设方向。从军事角度,台湾的角色在美国的军事战略中变得更加重要起来。

一个完整的美国年度联邦预算编制、审议和执行周期长达31个月,如果算上执行后的审计和评估,时间则更长。表1以2017财年预算决策情况为例:

·管理方面的专业法律人士,独立的政府管辖公司以及若干金融管理机构也不在其中。

同时,有美国学者认为,从美国全球盟国体系角度而言,美国对台湾的承诺已经被看作观察美国能力与利益的重要晴雨表。例如,在讨论台海问题时,美国着名地缘政治分析家罗伯特·卡普兰认为:如果美国只是简单地拱手将台湾让与北京,那么日本、韩国、菲律宾、澳大利亚以及其他太平洋盟友,甚至包括印度洋乃至非洲国家,也将开始对华盛顿所许承诺的可靠性产生怀疑。那将促使这些国家向中国靠拢,并导致一个影响力覆盖全球一半的更强大中国出现。支持这一论点的还有印度媒体的报道:当印度一位前外交秘书几年前向一些东盟知名人士提问,如何看待中美在南海方面的争论,他们以军事比喻作答:“如果中国航母朝我们开来,我们会看向美国。如果美国没有派来一艘航母作为回应,那我们就会热烈欢迎中国航母。”④

表1 2017财年预算决策状况图片 6

SES有两种类型岗位8:

在美国看来,解放军的军力扩张已经远远超出了台海区域。2012年,中国第一艘航母辽宁舰下水,各界普遍认为中国将建设更多的航空母舰。2013年,中国开始在南海岛礁开展相关设施建设。美国认为这是对其在亚太安全秩序主导权的另一严重挑战。对于一个海洋帝国而言,这样的逻辑顺理成章。

总统预算请求的编制

·职业保留岗位(Career Reserved positions),为了保证公正性,这些岗位只能给职业被任命者。

2014年,美国国防部倡导的第三次抵消战略正式出台,其核心要义包括在未来较长一段时间,通过各种措施,在多个军事技术领域继续保持并拉大与潜在作战对手的差距,同时建立对华想定威慑与作战方案。例如,战略与预算中心的报告称:“假设中国企图占领南沙群岛或钓鱼岛,或者对台湾发动两栖攻击,美军将会做出姿态,开始迅速封锁解放军部队和物资的运输。即使可能出现风险逐步升级的情况,美军还是会对中国的机场和机动导弹部队实施打击,以减少美国盟友/伙伴可能遭受的伤害,同时减少其对相对较远的美国基地的威胁,即使这些基地大部分都在解放军二炮部队的射程之外。与此同时,作为“惩罚”行动的一部分,美军可以击沉解放军各区域的水面和潜艇舰队。⑤

以2017财年美国总统预算请求的编制为例。早在2015年春季,总统提交2016财年预算申请后不久,预算与管理办公室就会发布2017财年预算规划指南,并向每位行政部门的负责人发送一份信函,为各部门确定预算限额,并提供相关指导,自此美国联邦政府的年度预算决策流程正式启动。之后各行政部门的预算机构开始编制本部门的预算申请,预算与管理办公室在此期间会与各部门密切沟通,并协同工作。2015年7月,预算与管理办公室发布名为《概算的编制与提交》的A-11号公告,公告将为各部门的预算工作提供更为具体的指导,内容涉及各部门所应提交的材料总数、相关项目及其经费计算方法、预算明细表的架构和格式、MAX计算机系统的使用等。9月,各部门将向预算与管理办公室提交最初的预算草案。10月到11月,预算与管理办公室对各部门提交的预算草案进行审查,必要时可举行听证会,与各部门相关人员直接对话。11月下旬,预算与管理办公室通常会专门就预算编制向总统及其高级顾问进行简报,并将总统建议及时向各部门进行反馈。2016年1月上旬前,各部门进行预算管理数据库数据录入,准备相关纸质材料,最终完成本部门2017财年的预算申请。之后由预算与管理办公室汇总整合成为总统的年度预算申请,交总统审查并在2月第一个星期一前提交国会。此外,财政部负责编制收入预算,预算与管理办公室负责组织编制支出预算并对收入和支出预算进行整合。在整个过程中,总统可随时施加影响,干预预算与管理办公室和各行政部门的预算编制。

·通用岗位,不受相关法律限制,通常授予党派相关人士。

由此看来,由于全球反恐战争的结束,应对中国的挑战成为美国最大的威胁,华盛顿的钟摆早已偏离北京,必将与台北越走越近。

国会编制并通过预算决议

以上两种岗位都必须经过机构选优(agency merit staffing process)和由OPM主导的资格评估委员会(Qualifications Review Board)的认可。一般来说,通用岗位不超过整个机构SES岗位的25%,而在整个政府中,非职业被任命者只占整个SES岗位的10%9。SES岗位的一个任期为3年,紧急任命的SES岗位任期一般为18个月。

四、中美贸易战山雨欲来风满楼,为美台军事合作升级再注入一针兴奋剂

总统提交预算申请后,两院的预算委员会立即展开审查,并就相关问题举行听证会,听取包括预算与管理办公室主任、美联储主席、各行政部门领导等关于预算申请的解释和证词,并收集国会相关职能委员会的意见报告。此时国会预算办公室也会就总统预算申请进行审查并形成报告。以这些活动为基础,两院预算委员会分别着手编制预算决议。预算决议设定了美国今后5-10年的预算总额,包括总支出、收入,财政赤字或盈余及公共债务等,并分别为20个职能领域6确定具体的年度预算上限,这实际上相当于国会为年度预算的编制创新确定了“边界”和框架。在预算决议编制完成后,分别在参众两院各自表决通过,之后视情举行两院联合会议,对两个版本的预算决议可能的分析进行协调,彼此妥协后,原则上应于2016年4月15日前就统一版预算决议分别表决通过。预算决议虽然无需总统签批,也不具有法律效力,却可以为国会审查总统预算申请提供统一框架,并为其他预算相关委员会随后工作提供基本遵循,因此成为国会防止预算碎片化和总额失控的重要手段。

美国国防部体系中SES包含了Tier3三档。相当于准将到少将的级别。

如果说,在国家安全战略上对华合作的主要需求是美国对待台海事务“维持现状”的一根主要支柱,那么改革开放三十余年,中国在全球化框架下与美国建立的紧密经济依存关系就是另一根主要支柱。2015年起,中国成为美国第一大贸易伙伴国。

国会编制并通过拨款法案

2、SL/ST级

美国战略与国际问题研究中心亚洲项目2015年1月发布了题为《转向2.0版》的针对亚太再平衡未来走向的研究报告。其中两位研究项目成员克里斯托弗·K·约翰逊和邦尼·S·格拉瑟认为,美国和中国之间深刻的经济相互依存关系曾长期作为使双边关系中的竞争要素没有演变为冲突的一个重要的减震器。美国着名战略学者、知远战略与防务研究所高级研究员托马斯·巴尼特在批评空海一体战的作战构想时也提出,空海一体战完全无视核威慑的要素,也与中美之间巨量的海上贸易自相矛盾。

预算决议仅仅为美国的联邦预算确定了总体框架,而对各项目的具体拨款则是有赖于更为细致精确的拨款法案,在拨款法案与预算决议之间,还有一个授权法案相关联。美国会规定禁止任何未经授权的拨款行为,并且拨款额不得超过授权额。所谓年度预算授权法案是指有授权支出权力的各国会相关职能领域委员会(众议院有15个授权委员会,参议院有17个授权委员会)依据之前通过的预算决议,分别起草的各自对口联邦机构和联邦项目的预算授权立法,主要是从法律层面决定美国政府可以“干什么”,可以设立哪些具体项目。例如,美国参议院和众议院的军事委员会负责起草重点涉及国防部的年度授权立法。之后与普通立法一样,由委员会表决通过后交由两院大会表决通过,再交总统签字批准后正式生效。国会中的大部分委员会都是授权委员会,只有在他们各管辖职能领域预先立法授权的基础上,拨款委员会才能依据授权进行相应的拨款立法。

1990年设立了高阶等级。这是为非领导岗位(non-executive positions)的高级专家雇员设置的。但也有极个别的专业性领导岗位采用了SL设置,如美国进出口银行、联邦选举委员会等10。另一方面,SL岗不涉及到基础研发,因此,也不属于联邦政府的科学或专家岗位系统(the Scientific or Professional system,ST),但两者的薪资一致。ST岗位一般是为科研专家设定的,如国防部科学委员会相关人员以及陆军首席科学家等。SL岗位通常为特别助理、高级律师、政策顾问等,而且也没有在较低等级岗位服务一定年限的时间要求11。

然而,随着美国受全球化负面的影响日益凸显,很多账在选举竞争中算到了中国头上,例如特朗普指责中国操纵汇率以获得出口竞争优势,窃取美国就业机会、知识产权和资金。其表示将起诉中国“不公平的补贴行为”,并利用“每一项合法的总统权力来纠正贸易争端”,包括征收关税。这种利用全球化贸易失意者的不满的选举策略获得了巨大成功,并延续到选举承诺在新政府的兑现。随后,特朗普任命对中国持鹰派立场的人出任负责贸易政策的职位,包括商务部长罗斯、贸易代表莱特希泽和新设立的白宫国家安全委员会主任纳瓦罗。这掀起了人们对美中之间爆发贸易战的高度忧虑。

拨款立法主要是从法律层面规定先前确定每个项目可以“花多少钱”。目前,参众两院的拨款委员会分别下设12个拨款小组委员会7,原则上对应着美国政府的主要行政分支,如国防、国土安全、内政与环境等拨款小组委员会。各小组委员会分别对管辖领域的总统预算请求进行审查,如需要可举行听证会就感兴趣的问题进行听证,以此为基础,各小组委员会将起草本职能领域的拨款法案,该法案不能超过先前预算决议确定的预算上限。在小组委员会表决通过后,依次交参议院全体表决通过。在12个拨款法案提出后,由参众两院召集联合大会调和彼此的矛盾,消除分析后,两院分别就统一后的拨款法案进行表决通过。

3、SES/SL级别薪资

虽然大多数的研究表明,从现实的经济运行状态来来,中美贸易战不会是一个可持续的选项。然而在美国防务界当中,贸易战的声潮与实施必将动摇以经济相互依存作为避免中美对抗上升的一根支柱性依据。更值得忧虑的是,有学者指出,从历史上来看,即便是经济相互依存,这并不能必然避免大国之间的军事对抗乃至战争。例如,有学者指出,第一次世界大战前,欧洲政要普遍认为,经济上的相互依赖和国际政治的复杂性已使大国战争变得过时。但不幸的是,这场被认为“最不可能发生的战争”就在他们眼皮底下发生了,“没有理由,没有原因”。因此,分析中美关系,同样不能理想化。⑥还有学者指出,当大国之间因核心地缘利益出现不可调和的矛盾时,不要对经贸的缓和作用保有过高的期望。例如,美国国务卿赫尔在回忆录中写道“如果对日本施加经济制裁,日本固然承受最严重的负担,美国也得同样承受最严重的负担,因为美日之间的贸易额为所有欧洲国家对日贸易额的两倍。但是日军占据印度支那所产生的风险显然超越了这一切。”⑦这种逻辑对于美国而言,同样适用于中国在南海的岛礁建设。

总统签署拨款法案,法案开始执行

2008年的高级专家绩效法案(Senior Professional Performance Act of2008),对SL岗位的政府雇员建立了一套绩效工资制度,采用基本工资加绩效奖励的形式发放,这就是所谓的因人设岗的具体应用。

由于美国战略对手的重新调整,以及中美经济互相依存关系在中美关系中扮演的角色动摇,中美军事竞争与对抗将在新一届美国政府期间继续升级,而台湾作为美国亚太军事体系布局中的重要一环,美台军事合作的升级也就更加顺理成章了,具体的举措也就成为技术环节层面的事宜。

国会通过的拨款法案在总统签署后才能正式生效,并在新财年得到执行。以上描述的联邦预算的决策流程都是理想化的,在实际运行中,国会两院之间,国会与总统之间衔接远没有制度设计的那么顺畅。

SES岗位也采用了绩效工资制度,以下为2010年SES等级的工资设定

五、近年美台军事合作升级的展望

美国宪法规定,如果总统不批准授权或拨款法案,应在10个工作日内,附以异议书,退回提交该法案的议院重新审议。如经重新审议,该议院以2/3多数通过该法案,此后该议院应将法案与总统的异议书一并提交给另一议院,如另一议院同样以2/3多数通过,该法案则立即生效。事实上,由于党派归属不同,被总统否决后的法案在国会获得2/3多数是极为困难的,因此,总统通常仅威胁将动用否决权,就会使该法案在国会“难产”,难以表决通过并提交总统签署。这种情况往往会导致新财年已经开始,却缺乏可以依据的拨款法案,也就是联邦政府将无法进行合法开支。此时,国会往往会根据往年财政支出情况通过一个所谓的持续决议(continuingresolution,CR)进行临时性拨款,联邦政府的正常运转得以维持。如果国会内、国会与总统间连持续决议都没有达成共识,或是逾期没有通过新的持续决议,将导致所谓的“政府停摆”,政府的绝大多数项目开支必须停止,大量工作人员被迫回家8。2008年金融危机以后,这种情况已成为常态,没有一年12个拨款法案能在9月30日前顺利在两院获得通过,并由总统签字生效,每年中总有数月美国政府只能依靠持续决议维持运转。

图片 7

美国防务界曾经一度讨论,台湾是否是美国第一岛链防御的负担。然而时至今日,台湾作为促进美国亚太防务盟友体系的重要助力的性质早已确定。2049研究所近年已推出多个美台军事合作的报告,具有相当的代表性,其主要着眼点围绕情报合作和作战协同两个方面:

四、美国国防预算的决策流程

资料来源:

提升美台军事情报合作

美国防部的年度预算决策程序与其他行政部门的并无差别,也是嵌套联邦预算的大决策周期内进行的。只是国防预算中95%以上属于选择性支出,并占据着选择性支出一半左右的份额,因此历来是运作空间最大的,政治分肥最多的,受到重点关注。

SL岗位工资与SES相同12,最低工资相当于GS-15的7档。此外SES/SL还享有总统职级奖金(Presidential Rank Awards program),但工资和奖金总额不超过副总统的工资。

为了应对潜在的两栖攻击或海上封锁,台军花巨资建设能持续跟踪解放军在其周边海域上空、海上和水下活动的能力。台军在2013 年的四年防务评估报告中指出海洋领域的主要目标是扩大和提升监视、早期预警以及海上与空中情报收集能力,它突显出海域感知对台湾岛防御的重要性。

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