美国国防预算未来发展趋势:2016-2030

作者: 澳门新葡亰手机娱乐网址  发布:2019-10-09

甚嚣尘上的2016年美国总统大选随着川普胜出最终尘埃落定。这对全世界大多数媒体和人民意味着一场“娱乐”盛宴的落幕,但对一些国家决策层而言却是一个充满未知和不安的全新开始,尤其是那些在竞选中被川普点名批评的盟国。虽然澳大利亚并没有位列其中,但川普在竞选中针对美国长期坚持的地区和全球政策的出格言论仍然将其拖入政策应对的焦虑中。

前言

2016年1月,美国国会预算办公室发布了题为《2016未来年度防务计划的长期影响》的国防预算研究报告。2016版FYDP对国防部2016至2020年期间的各项工作计划进行了阐释,并提出了5年内的经费预算需求。该报告以此为基础,对国防预算内容做出了合理的分类,并对2021财年至2030财年的国防预算发展趋势进行了详尽分析与预测,同时还指出了引起国防预算变化的具体因素。这是美国国会预算办公室在2003年首次对国防部FYDP有效期之后10年的预算费用实施评估以来,进行的又一次形式相同的分析。本文根据该报告整理形成。

然而,就此就认定川普会动摇亚太地区乃至全球的现有秩序还为时尚早。从竞选中的相关言论来看,川普的对外政策仍不明朗,且言辞中多有自相矛盾之处。一方面,川普在亚太地区的政策倾向明显有别于以往。他不但用撤兵威胁盟友承担更多军费支出,要求盟国自己负责本国的安全防卫,还表现得对东北亚局势混不在意,称朝鲜的挑衅行为与美国无关,甚至赞成日韩发展本国的核武器。这些言论被广泛地解读为美国“孤立主义”的新生。在川普的领导下,美国或将显着削弱对两洋地区的安全承诺,减少在盟国安保方面的财政和军力投入,继而收缩在亚太的战略影响力。有澳洲智库研究员认为川普执政将导致奥巴马“亚太再平衡”在经济、军事、外交等各方面的全面倒退,尤其川普对“地区安全的首要提供者”这个角色毫无兴趣。

“战略致胜”,不言而喻。由于战略所具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

一、美国国防预算未来总体发展趋势

另一方面,川普将“令美国再次伟大”作为其竞选的主打口号,尤其表现出对壮大美国军事力量的坚定支持。川普曾承诺扩充美国海军到350艘舰船,可见前面提及的“孤立主义”倾向并未在美国军力建设上有所体现。一个直接的矛盾即,如果川普意图减少对盟国的安保承诺,那么美国又准备如何使用扩张后的军力?澳大利亚工党成员克里斯宾·罗维尔认为川普并不是孤立主义者,而是“尼克松-基辛格”派的现实主义者(将这一轮战略收缩与尼克松越战后的关岛主义相比),因而“美国优先”并不意味着“美国唯一”。言外之意,在以美国的国家利益主导的对外政策中,虽然战略目标较之以往将变得狭隘,却不意味着川普会彻底退出美国一贯的势力范围,这与放弃对两洋地区干预,仅注重防守美国本土和美洲安全的“孤立主义”有本质上的不同。

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

美国国会预算办公室在研究的过程中将国防部基本预算经费中的六项用途合并为作战与维持、采办以及基础设施3大类经费,从而统一进行分析。

综合来看,川普在竞选中的很多言论可能都不会在任上得到落实。唯一的大概率事件是川普会督促盟国在军费分摊上作出更大贡献,并给予亚太盟友更多地区防卫和外交自主权,而撤兵和放弃干预朝鲜半岛等地区事务更可能是用作胁迫盟友承担更多责任的筹码。但无论如何美国在该地区战略影响力都将缓慢收缩,对盟友承担更多军费支出的督促已经持续很长一段时间。正如澳洲战略学者休·怀特所言,问题的根源在中美财富和力量的转移,希拉里上台或将一搏以减缓美国地区领导地位的下降,而川普则会加速美国领导的地区秩序的衰落。除非川普的国内政策能成功为美国经济注入活力,为扩张主义和干涉主义提供更坚实的财政基础,否则美国或将在很长一段时间内在外交政策方面寻求避险措施。

一是自格兰特之后,艾森豪威尔由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

图片 1图1:国防部计划中各类拨款经费支出

川普上台无疑将对美澳同盟的发展产生负面影响。首先,美国对亚太地区安全承诺的可靠性已经面临多年不断的质疑,这主要源于美国面对中国不断增强的经济和军事实力表现出的相对衰落。休·怀特认为随着中美实力的不断接近,较量的重点将集中体现在决心上。显然,在中国挑战地区领导权和美国捍卫地区领导权的决意之争中,川普明确表现出的战略收缩倾向会被盟友视为一个后退,因此对美国安全承诺的可靠性造成进一步损害。

二是麦克纳马拉在1961年出任国防部长期间,运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式,并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁,具有成熟的商业经验,他的这一做法为美国国家经济发展与国防军事建设提供一条有效的协调发展路径,增强了军民融合的广泛性与可行性。

报告认为,2016版FYDP有效期内各年度的基本预算基本保持不变,虽然2017年度的预算将略有增加,但其后逐年小幅降低直至2020年。“按照实际币值计算,2020年预算需求较2016年降低1.3%,但还是比2015年预算实际执行数额高出4.3%。”随后,2021年将跃升4%,并将逐年保持上升趋势,2025年时将达到5680亿美元,而后保持平稳至2027年,之后将再度升高,至2030年将达到5770亿美元。按照实际币值计算,FYDP计划有效期后10年的年均预算需求较其有效期内年均预算需求高6%。

其次,美澳关系的维持和发展除了因为国家利益相契合,还有共同的世界观和价值观做基础。除却反全球化和反自由主义倾向,川普言辞中透露出的民族主义和种族主义都可能使澳大利亚和美国下任总统之间产生隔阂。洛伊国际政策研究所的民意调查结果显示,约半数的澳洲成年人认为如果川普当选,澳大利亚应和美国保持距离,且近六成人表示不太可能支持澳大利亚随同川普执政下的美国采取军事行动。有学者建议在川普在关键问题上的态度有所改观之前澳大利亚应和其保持距离。二战以来,澳大利亚几乎参与了美国冷战后的所有联合军事行动,这不仅是出于利益交换的目的,也因为美国在全球推广的民主和人权符合澳大利亚的价值追求。将来在参与川普倡导的联合军事行动之前,澳大利亚需对其战略意图和目标进行更慎重的考察。

三是安德鲁·马歇尔于1971年担任国防部净评估办公室主任后,随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用,净评估方法及战略评估模式,深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”,对美军战略平衡研究、战略分析方法,甚至武器装备的发展战略都有着深远的影响。

二、美国未来国防预算中各类经费的发展趋势

最后,川普当选或使澳大利亚政坛对美澳同盟的态度出现较为明显的分歧。澳学者卡姆·霍克尔指出,自上世纪80年代在霍克政府领导下将澳新美同盟和更为独立自主的国防政策相结合之后,澳新美同盟已经受到两党的认可达三十多年。然而历史上,澳大利亚工党对美澳同盟的态度摇摆明显,尤其党内左派人士对同盟关系的支持较弱。川普当选或可成为澳大利亚在美澳同盟政策上两党分歧再度走向明朗的开端。澳工党对外事务发言人黄英贤近日表示,尽管会一如既往坚守对美澳同盟的承诺,但澳大利亚应该同周边及亚洲地区各国寻求合作。作为工党成员,澳大利亚前总理保罗·基廷在接受采访时也认为澳大利亚是时候发展独立的外交政策,摘掉“美利坚”的标签,减少对美澳同盟的关注。工党在安全上避免过分倚重美国的政策倾向由来已久,然而却也多年不曾执政。虽然此次川普当选或将党争推上一个小高潮,但未来基于川普任上的表现,两党意见分歧将对澳大利亚未来同盟政策调整产生何种影响仍不明朗。

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

国防部预算中的三大类组成部分对于FYDP计划有效期后预算需求的上涨均有贡献,但是具体数额不同,而影响方式的差别则更大,下面将分别予以介绍。

自小布什政府深陷伊拉克乱局,到奥巴马政府对阿拉伯之春的失败处理,再到今天川普明显的战略收缩倾向,令澳大利亚愈发质疑美国做为超级大国的领导能力和霸权地位。在这样的背景下,诚然如上文所言有人建议减少对美澳同盟的关注并暂时和新当选的美国总统保持距离,但也有不少人反对这种论调。洛伊研究所的迈克尔·佛里洛夫认为美澳同盟对澳大利亚国防和情报方面的好处是显而易见的,且两国同盟关系历经几十年多届政府更迭,是超越领导人个人层面的长久关系。然而笔者并不认为这是两种矛盾的观点,一个忧心美国地区影响力彻底衰落后澳大利亚的未来,一个聚焦美澳同盟的中短期利益,所以真正难以抉择的是时机问题。

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

首先,作战与维持经费由作战与维持工作拨款、军事人员经费两部分组成,主要用于维持军事系统的日常运行、军事基地运转、装备维护、备件采购、部队训练、卫勤保障、国防部系统文职薪酬、国防部保障承包商合同支付、军事人员薪金与伙食及各项福利等。在2016版FYDP中,作战与维持经费占总国防基本预算的39%,所占比重最大;军事人员经费占26%,位居第二。在该计划期间,“行动与维持类经费几乎保持不变,而军事人员经费2.6%的缩减将被作战与维持经费1.1%的增幅所抵消。”2016版FYDP有效期之后,如果执行国防部提交的预算计划,作战与维持类经费将稳步上涨。以年均高于通胀率1.3%的增长比例计算,2030年时将达3960亿美元。

综合来看,澳大利亚对美态度转变的时机还远不成熟,但不排除澳大利亚会在同盟政策和国防建设方面做出调整。目前澳大利亚的意见领袖在三个大方向的政策建议上出现了一致性。首先,澳大利亚将一如既往地通过美澳双边关系加强两国沟通,向美国传达澳大利亚的政策建议和战略需求,并尽可能借此影响美国的决策,继而劝阻川普政府在亚太地区的战略收缩,维持美国的地区影响力。其次,如上文提及的,澳大利亚或将在亚太地区进行防务安全关系的全面深耕。通过和以往来往较少的地区国家扩大合作,以及和已经展开良好合作的地区国家加深合作,澳大利亚意图抵御美国未来可能的衰落带来的负面冲击,填补美国势力收缩带来的真空,牵制中国的地区行为,降低独自面对中国崛起带来的风险和不确定性。因此未来美国亚太盟友和伙伴之间的联系与互动会愈发频繁而深入。最后,澳大利亚或将加快自身军事能力的建设。虽然澳大利亚近几年在装备发展上动作频频,但仍有学者认为速度太慢。澳大利亚战略政策研究所的马克·汤姆森指责称澳大利亚已经等不及本土军工业的舰船和潜艇制造了,计划中的第一艘新型反潜护卫舰最早要到2020年代末才能列装,潜艇编队要到2048年才能凑齐12艘,因此他建议澳大利亚学习空军的经验通过海外采购迅速扩充海军能力。因此除了美国方面的施压,如今还有澳大利亚的主观动力做驱动,不论澳大利亚更倾向于本土军工制造还是海外采购,日后的国防预算或许都会出现稳步提升。

一、美军战略管理的内涵

图片 2图2:FYDP中行动与维持经费预算需求

[责任编辑:蒋佩华]

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如, 2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展做出了展望。

其次,采办经费主要包括用于支付采购新型武器系统与大型设备并对现有装备进行升级改造的经费,以及拨付技术与武器的研发费用。报告认为,总体上来看,至2030年以前,采办经费平均值变化不大。2016版FDYP期间,采购类经费将继续占其整体预算约三分之一,至2020年,采购类经费支出总额将比2016年减少2.5%。其中,订购经费将增加2.4%,而研究、发展、测试与评估经费将减少10%。但是,FYDP有效期后的三年内,采办经费支出将上涨11%,于2023年达到峰值1910亿美元,至2030年又降到1710亿美元。

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在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程则是由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”

第三,基础设施经费主要用于支付国防部所属设施的建设与翻修工程费用。该费用所占国防部总体预算经费比例较少。2016年基础设施类经费预算仅为84亿美元,仅占总国防预算的1.6%。而到2020年时又将减少16%。但至2030年时,该项经费将反弹至88亿美元。

从以上的描述中,我们可以总结出美军战略管理的内涵,即“以美国特有的战略文化为背景,对外部风险和内部资源进行独立评估,确立国家战略目标,明确作战能力需求,通过制定军种的一揽子解决方案(条令、组织结构、训练、装备、领导力、人员、设施等七个方面),衔接认知与行动,以国家战略目标为中心进行军队发展建设,并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”

三、影响美国未来国防预算发展趋势的主要因素

此外,我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

美国国会预算办公室在报告中对产生以上趋势的主要原因进行了详尽分析,并认为主要与减员增效、采办阶段性发展以及基地与住房政策的改变有关。

总体而言,我军的解释比较抽象,便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

首先,美国国防部未来将实行减员增效的政策,在军事人员数量与经费缩减的情况下,增加对作战与维持工作经费的投入力度。这实际上增加了军事人员的作战与日常工作任务,也使“军人人均活动经费持续增长这一长期趋势将继续保持下去。”同时,这也是美军信息化建设不断发展并加强军人信息化素质培养的必然结果。

二、美军战略管理的过程

其次,美国国防部各军种武器装备的研发、采办以及升级的阶段与周期均有所不同,因而他们在国防采办经费的占比在不同时期呈现出不同的变化趋势,并使总体经费的发展趋势保持平稳。报告认为,虽然在2016版FYDP期间,各军种采办经费占比保持不变。但是,之后的2021至2030年期间,“空军全面明确地制定出了数个新型武器系统的采购方案,而陆军在此期间相应计划的重点在于对现有武器系统进行投入经费相对较少的升级改造。”因此,空军在采购类经费中的比重将有所上升,年平均占比为40%,而陆军和其他国防相关活动在此期间经费占比下降,而海军的占比几乎保持不变。

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成:第一步是战略评估,用于生成战略目标需求与作战能力需求;第二步是战略指导,用于确立战略目标;第三步是战略规划,用于制定解决方案模型;第四步是战略实施,用于分解并合成作战能力需求。其中,战略指导与战略规划构成了战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略,而战略评估与战略实施则促进了兵力运用。这四个阶段不断循环,有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中,始终贯穿着“管理控制”。如图1所示。

第三,美国国防部基地调整与关闭政策需要不断与国会进行协商之后才能确定。虽然国会否决国防部的基地使用政策,可以节省大量经费。但基础设施在年久失修之后仍需要大批经费进行翻修与维护,这仍会造成2021至2030年期间该项经费的增长。

图片 3图1 美军战略管理的四个循环步骤

[责任编辑:蒋佩华]

战略评估

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战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找到敌人的漏洞和薄弱环节。

经多年的发展,美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面,美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代,每隔五年发布一份的,预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告,就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估,往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面,美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估,最后才能确定美国国家层面的需求,为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面,通过战略环境评估,以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务,对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求,从而形成了国防部层面的作战需求,并对军事安全提出要求。在参联会层级,通过对作战环境的评估,细化作战能力目标,对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2-01.3《联合作战环境情报准备》认为,作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域及信息环境(包括网络空间,也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系,以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估,为联合部队建设提供指导。2016年7月16日,参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境,并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况及需进行的准备工作。为此,报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断,探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响,并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外,报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

战略指导

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》,并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南,为国防发展与军力运用提供最高战略指南,《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容;二是国防部部长签发的《国防战略》,该战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向;三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》,其重点是军队能力建设和设计联合作战方针,参联会主席大致每两年向国会提交一份,内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段,对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求;四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》,作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》发展计划的《军队发展指南》。

在以上战略指南文件指导下,各战区司令根据国家安全与外交政策目标,拟制战区战略与战役计划;各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示,在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

图片 4图2 国家战略指导系统框架

战略规划

按照管理学定义,战略规划是指一个定义组织战略或方向,制定有关分配组织资源的决策,以实现组织战略的组织过程,旨在细化国家战略目标,分为力量运用规划和力量发展规划。

如图3所示,在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,这个系统是美军军事战略规划的实施层核心。

图片 5图3 联合战略规划系统流程

根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件:一是国家军事战略,参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见,国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划、计划、预算与执行”系统三是参谋长联席会议主席计划建议,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导性;四是联合战略能力计划,根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划,战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中,联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”,就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI 3110.01 《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成;五是参联会主席计划评估,是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局负责进行。

由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接到自适应规划与执行系统;另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接到国防部相关项目管理系统,在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。

军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划,以及在此基础上的《作战指挥官计划》。

战略实施

战略实施是旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

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