后马歇尔时代美国国防部净评估办公室的现状与

作者: 澳门新葡亰手机娱乐网址  发布:2019-12-21

净评估办公室面临的指摘和挑战

[1]JUSTIN ELLIOTT, "Inside The Pentagon’s Idea Factory," TPMmuckraker,MARCH 10, 2009, 年6月18日访问].. [2012[2] Thomas M. Skypek, 'Evaluating Military Balances Through the Lens of Net Assessment: History and Application', Journal of Military and Strategic Studies, vol. 12, issue 2 :2.[3] Department of Defense Directive 5111.11. “Director of Net Assessment.” 23 December 2009.[4] Gilbert W. Fitzhugh, Report to the President and the Secretary of Defense on the Department of Defense, (Washington, DC: Blue Ribbon Defense Panel, 1 July 1970), v.[5] Ibid., 31.[6] Ibid., 216.[7] Ibid., 44.[8] Ibid., 52.[9] James R. Schlesinger, “A Review of the Intelligence Community,” (report; Washington, DC: Office of Management and Budget, 10 March 1971), 46.[10] Phillip A. Karber, "Net Assessment & Strategy Development for the Secretary of Defense: Future Implications from Early Formulations". Prepared for the conference on “Net Assessment: Past, Present and Future,” (Washington,DC: CSBA, 28-29 March 2008). 15 August 2008. 56.[11] Watts, Net Assessment and Strategic Planning.[12] Andrew Krepinevich, "21stC Force Posture" (Rethinking the Foundations of the National Security Strategy and the QDR, July 7, 2009),视频:, [2012年6月11访问].[13] Anne L. Armstrong, Fred C. Iklé, Albert Wohlstetter, Discriminate Deterrence: Report of the Commission on Integrated Long-Term Strategy (U.S. Government Printing Office, Jan 1, 1988).[14] MICHAEL PILLSBURY, "SECURITY ISSUES: STRATEGIC PERCEPTIONS" (U.S.-CHINA SECURITY REVIEW COMMISSION: Washington, DC.,AUGUST 3, 2001) ,413.[15] Watts, Net Assessment and Strategic Planning.[16] Fitzhugh, Report to the President and the Secretary of Defense on the Department of Defense.[17]Andrew F. Krepinevich and Robert C. Martinage, Dissuasion Strategy (Washington, DC, CSBA, 2008), 6.[18] Gregory F. Giles, "Dissuasion: Conceptual, Planning, and Organizational Challenges for the U.S. Combatant Commands", Strategic Insights, Volume III, Issue 10 .[19] Andrew F. Krepinevich and Robert C. Martinage, Dissuasion Strategy (Washington, DC, CSBA, 2008), vii.[20] 例如2008年BAH为净评估作的项目:《美国对美-印军事关系的看法》。] Ibid.[22] Kaplan, Daydream Believers: How a Few Grand Ideas Wrecked American Power. Location 157[23]新葡亰平台游戏网址, Michael Pillsbury, "The US Role in Taiwan’s Defense Reforms (ITDSS Conference, Taipei, February 29, 2004).[24]李海同,净评估对国防战略规划之研究 ,53.[25] 《华盛顿邮报》网站2012年8月2日,

一、前言一个国家“战略行为体”的运转犹如一个旋转的陀螺体,其轴线就是国家安全战略,轴线直则运转稳;陀螺支撑体则由在国家安全战略框架下的各层级战略构成,其紧密度决定了这个陀螺体的结构松散程度;着力点则由民族利益和国家利益组成,显而易见,两者的统一度决定了这个陀螺体运转过程中的阻力大小,同时也构成了各层级战略文化背景;而陀螺旋转的驱动力则是本文要重点探索的美军战略管理与规划能力。作为世界上唯一的超级大国,美国的全球战略举世瞩目,其战略思想是以美国国民特性与国家利益为基础,通过以国防部为主导的全球公共区域、以中央情报局为主导的文化传播通道、以国务院为主导的外交渠道等国家安全战略意图输出途径,来输出其价值观。美国的战略体系可分为三个层次,即国家安全战略、国防战略、军事战略。国家安全战略涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容。确保这些领域的安全涉及到军队、执法机构、外交部门和各个相关机构的共同努力。国防战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源进行军队建设,并具体负责国防战略的制订,这充分体现了美军文人治军的理念,旨在使军队领导人专心于军事战略计划的制订和实施。国防战略往往仅指明总体行动方向,需要军事战略来进行具体操作,军事战略是由参谋长联席会议负责制定,重点是军队能力建设和设计联合作战方针。美国的国家安全战略自二战后历经几十年的演化过程才形成了今天的发展思路与架构模式,对于美国安全战略的演化过程不再赘述,本文重点探讨其战略管理及规划理论和框架问题[1]。二、美军战略管理与规划的“5P”模型美军的战略管理实际上体现的是企业管理的思想,即将国防部想定为一个超大型企业,其战略管理过程也符合明茨伯格的“5P ”模型[2]:战略首先要进行规划,以实现一定的目的,而要在竞争环境中实现某种目的,必须要采取一定的谋略,规划是普适的,而谋略则是具体的。战略又是一种模式,是过去成功经验的凝练;定位则是组织在竞争环境中的地位,以及通过何种产品来实现战略;战略又是某种观点,即通过组织文化和献计献策的集体行为来影响战略层面的决策。以上的“5P”模型适合于各种企业,而美国国防部可以看作是世界上最大的军事企业,并处于近乎垄断的地位,其定位非常明确——确保其全球主导地位。结合自二战以来成功的经验,美国国防部已经逐步完善了战略的发展模式。就美军战略而言,观点是自底向上的意见搜集行为,将其反馈给决策者,美军要求作战指挥官由下而上,评估国防部长办公厅规划和预算决定所产生的影响,向参联会主席和国防部长提供有关国防部和军种规划能否满足作战需求的意见[3]。在此基础上,再通过制定新的规划来完成其军事战略。美军的战略管理可粗分为两种,一种是四年制的,以四年防务评估为核心,对过去四年中的美军建设进行评审,找到合适的模式,对未来世界安全环境作评估,确立地区性定位,进而开发对应性武器装备或战法。如针对中亚地区的反恐合作、针对北美地区的防空安全合作、针对非洲地区的安全合作与教育活动、针对太平洋地区的空海一体战。这种四年的战略管理是中期的,主要是为了契合政治需要,即每四年一次的政府更替。另一种战略管理是短期的,即年度管理,通过制定年度战略规划,结合国防预算,实现部队的渐进式发展。这部分战略管理在四年防务评估报告的指导下是采用计划方式来实现的。在实施过程中必须要对战略目标进行优先级安排,如最新的FY2012-2013 战略管理规划就提到国防部平衡资源与风险来实现五个按优先级排列的战略目标[4]:一是在今天的战争中取得优势地位;二是防止与遏制冲突;三是准备击败对手并在大范围突发事件中取胜;四是保留并增强全志愿部队;五是改革国防企业的业务和支援职能。事实上,美国国防部还有个较早的内部文本的2012财年战略目标[5]:一是在今天的战争中取得优势地位;二是保留并增强部队;三是防止与遏制冲突;四是为大范围突发事件做准备;五是在整个国防部内培养节约型文化。从这两个版本的比较可以看出,不同的优先级决定了不同的战略行为,而且从内部版本走向公开也是美军战略传播的一个发展思路。美军各级战略——行动的层级关系如图1所示。新葡亰平台游戏网址 1图1:美军各级战略——行动的层级关系示意图三、国家战略指导系统框架分析在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。具体参见图2[6]:新葡亰平台游戏网址 2图2 国家战略指导系统框架在图2中,首先指明了总统和国防部长的角色,从宏观上建立战略体系、理顺指挥体系,对军队进行指挥和政策指导。参谋长联席会议则具体负责国家军事战略制订和联合战略规划系统(Joint Strategic Planning System,简写为JSPS)的建立,其核心是机密级别的联合战略能力规划(Joint Strategic Capabilities Plan)。具体的战役实施仍然是联合战区司令官的责任,战区战略是美国特有的战略,在许多国家看来是国家战略层面的方针政策,在美国看来则是地区性战略,这也是美国世界霸权的体现。美国的战区战略要由战役计划来具体操作,即所谓的作战计划,如针对朝鲜人民民主共和国的“5027”和“5029”计划。在图2中,联合战略规划系统和自适应规划与执行(Adaptive Planning and Execution,简写为APEX)在统一指导下,共同完成计划的实施,这就是战略和战役层的互动,自适应规划与执行由参谋长联席会议主席CJCSM 3122系列手册所中规定,用于取代老版本的联合作战计划与执行系统,该作战计划系统更为灵活,有多种选项,可快速分析和评估。可便利升级,适合于跨机构信息互通及合作,适应性较强[7]。这也是其名称的含义所在,目前这项工作正在进行之中。1、顶层指导文件国家战略指导系统框架顶层包括6个文件,除大家熟知的国家安全战略、国防战略和四年防务评估报告外,还有统一指挥计划、军队发展指南,所有这些文件,构成了战略指导系统的顶层。 统一指挥计划(Unified Command Plan,UCP),这个计划就是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明,事实上,至少还有两个文件有类似的说明,一个是《美国武装部队准则》(Doctrine for the Armed Forces of the United States),还有一个是《部队统一指挥备忘录》(the Forces for Unified Commands memorandum),不过UCP是最权威的文件,被设定为内参级。除了传统的六大地区司令部外,美军还注重四个职能司令部的作用,例如,在2001年“911”恐怖袭击之前,USSOCOM的首要任务是在行动中进行作战指挥支援,包括组织、训练和装备特种部队,进而将它们投入作战,支持在全球作战的指挥官以及美国的驻外大使和这些国家的特战部队。美国总统随后在2004年的“统一指挥计划”中扩大了USSOCOM的职权范围。该计划将与国防部同步制定计划应对全球恐怖主义网络威胁,同时直接指导全球反恐作战的责任分配给了特战司令部。USSOCOM为了支持反对恐怖主义的全球战役,对国防部的所有计划进行了分析、协调并优化,在满足全球需要的条件下进行到军力和资源的分配,然后形成给联合参谋部的建议[8]。 军队使用指南(Guidance for Employment of the Force,缩写为GEF),是战略到战役层面的链接指导,作为保密性文件,军队应用指南包括:安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军力管理、核武器使用计划的制定。GEF由国防部长制订,与参联主席的JSPS是并行和互补关系。 军队发展指南(Guidance for Development of the Force,缩写为 GDF),是军队的长期发展计划,2008年首次发布,取代了过去的战略计划指南(Strategic Planning Guidance )、转型计划指南(Transformation Planning Guidance)、态势指南、科技战略指南(Science and Technology Strategic Guidance),以及若干零碎的计划指南,是在联合战略视角下的军队发展方针。GEF就是军队使用,而GDF就是军队建设,也就是我们前述的战略规划的两个要点。2、实施层——美军联合战略规划系统在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,这个系统是美军军事战略规划的实施层核心[9]。根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件[10]:l国家军事战略(The National Military Strategy ,简写为NMS)。l联合规划文件(Joint Planning Document ,简写为JPD),参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见,国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划——计划——预算——执行”系统。l参谋长联席会议主席计划建议(Chairman’s Program Recommendation ,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导性。l联合战略能力计划(Joint Strategic Capabilities Plan,简写为JSCP),根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划,战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中,联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”[11],就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI 3110.01 《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成。l参联会主席计划评估(Chairman’s Program Assessment ,简写为CPA),是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局负责进行。由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接到自适应规划与执行系统;另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接到国防部相关项目管理系统,在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划。以上仅对JSPS进行简要介绍,具体内部结构因为属于美军保密核心框架,只能做理论层面的研究。四、美国国防战略规划流程国防战略规划的重点是:军队建设与军队使用。“建设”的目的是增强战斗力,“使用”就是部队的部署与行动,旨在消除外在的风险。不仅军队使用有风险,军队建设也有其内在风险,为了消除内在风险、提高效率,美军在建设方面成功实施了“规划—计划—预算—执行”的管理方法,其本质就是有效利用资源的一种方法。“规划—计划—预算—执行”方法是1961年麦克纳马拉任美国国防部长时,由黑弛引进并发展成为计划预算制度,其功能在于协助达成目标,设计最具成本效益的计划,因此,也是系统分析方法在军事上应用的源流,它始终与军事战略规划相结合。发展至今,已广泛应用,成为国防资源分配的工具,参见图3。新葡亰平台游戏网址 3图3:“规划—计划—预算—执行”系统流程示意图根据美国国防部的相关文件[12]“规划—计划—预算—执行”系统的最终目的是——在有限的财力下,为作战司令官提供军力、装备和支援的最佳组合,在预计可能遭受的威胁的基础上制订相关战略,最终产生规划、计划并提出国防部的预算方案[13]。,美军在2001年《四年防务评估》后,重点提出了基于能力的建设问题,即应该具有什么样的能力来应对挑战。军队的能力也即战斗力,是通过对潜在对手的评估和对自身的评估来进行战略上的决策。1973年成立的美国国防部净评估办公室,就是为此目的而设立的,根据国防部文件DOD Directive 5111.11规定,净评估主任是国防部长的主要助手与顾问,他负责对美国现有军事实力、发展趋势以及未来的能力与潜力进行净评估,并与其他国家军队进行比对,以识别未来美国所面临的威胁与机遇[14]。作为早期兰德公司的研究人员,安德鲁.马歇尔在兰德公司发展出净评估方法,并于1973年出任第一任净评估主任,活跃至今,被誉为美国国防部的尤达[15],弟子包括切尼和拉姆斯菲尔德这样的重量级人物[16]。由于净评估办公室需要对自身和对手有着清楚的认识和了解,情报方面的工作是非常关键的,因为错误的情报将导致错误的判断,这也是净评估办公室非常神秘的原因,它是美国战略情报分析的集大成者。军队是通过资金支持来实现发展的,也即通过PPBE的整个过程来实现之,PPBE实际上不过是“战略规划+财务管理”的模式而已,良好的PPBE系统难点并不在财务管理上,毕竟财务管理是非常成熟的现代管理方法。难在战略规划上,战略规划的优劣决定军队建设的好与差。在逻辑上,PPBE是在战略指导下进行的,它们的关系如何,美军也做了一番研究,图4为PPBE在规划阶段和各层级战略的关系:新葡亰平台游戏网址 4图4: PPBES规划阶段战略流程图[17]图4 较好地说明了如何将战略与规划相连接,以完成基于战略视角的军队建设,即在国家安全战略框架下制定国防战略,通过四年防务评估来对国家军事战略进行审核,审核通过或整改后的国家军事战略分两条路实施,一是军队发展指导,实际上就是各军种自身的发展规划,这种规划分为长期和短期计划,通过价值衡量转化为相关建设预算。短期计划如军事训练、人员工资等,可事先进行预算规划,变动不大,而且也易于评估。长期计划则需经过审核通过后变成项目,通过划分时间阶段来实施,如大家所熟知的美国陆军的数字化项目、未来战斗系统项目,都是如此操作的。前者开始预算很少,分项目也少,通过不断追加,最终演变为今天的美陆军作战信息系统;而后者则开始预算很多,分项目也很多,但最终除少数子项目外不得不叫停,毕竟,经过分析发现其投入和产出不成比例[18]。《参联计划建议》是美军自身建设中富有特色的一个文件,重点是军种联合,因为各军种有自己的发展计划和指导,但需要联合,1986年国防部改组法的出台,就是各军种自行其是、造成拯救伊朗人质失败等诸多问题的解决之道。“联合”不是仅停留于口头,而是需要实际的行动和协作,需要有指导和规范。《参联计划建议》是联合规划指导的上层指导性纲要,主要是为了对战区联合行动提出主要指导方针。各战区依据此指导来进行联合演练和制定相关行动方案。五、结论最新出版的美国皮尤研究中心《美国价值观调查报告2012》指出,“美国仍然是一个高度宗教化的国家”。自美国建国至今,基督教思想仍然是直接影响其对外政策思维及战略思想的潜在的、决定性因素。也正如美军军事宗教自由基金会创始人,前美国空军军法署署长米凯·温期坦所说[19]:“这种狂热的支配主义基督教已经像海啸一样横扫五角大楼所有的737个美国军事机构……”。因此,“保护并输出美国式价值观”成为美国国家安全战略的核心内容是必然的,加强“保护并输出美国式价值观”的能力建设则是美军战略规划最显着的本质特性。综上所述,美军的战略管理可概括为:以美国特有的战略文化为背景,对美军内部资源和外部风险进行评估[20],通过平衡资源与风险,谋求国家与军队发展效益的最大化,进而在全球安全环境中立于不败之地,为“美国的普世价值”保驾护航。从美军战略层级的分析来看,其国防和军事战略必须有预先的计划,结合资源管理、引领部队建设之路,从而保障战役和行动的胜利。就此而言,美军的战略体系是一个庞大且细致的管理体系,这个体系的建设历经了几十年,绝不仅仅是战略层面的空谈。但从另一个方面看,美军的这种战略规划框架仍然有其不足之处。一是美军战略规划与实施面临军种利益与军种文化的挑战从内部看,美军军队建设模式是建立在联合的基础上,但在真正实施时仍免不了受各军种利益以及军种文化的影响。例如,“空海一体战”概念提出后,很多人更关心陆军在其中的作用,而陆军智囊人员也对此进行了评述,利文沃斯指参学院高级军事研究学校的创始人,陆军退役准将德切格在《陆军》杂志2011年5月号的文章中[21],将现在的“空海一体战”与1990年代盛行的“快速决定性作战”理论相比较后,认为这两种理论均充满了理想主义论调。事实上,“快速决定性作战”是军事技术部门的偏爱而被陆军和海军陆战队反感的概念,虽然在科索沃、阿富汗甚至伊拉克战争得到了部分证实,但最终陷入泥潭的仍然是地面部队。德切格认为,没有强力地面部队的作战只是某种惩罚,而不能取得全胜。况且这些理想性的构想从来没有实践,也没有在学校中得到教育和认同。在《陆军》杂志2011年11月号的文章中[22],德切格认为“空海一体战”的开支是巨大的,将使美国像当年入侵阿富汗的苏军一样,陷入泥潭难以自拔。他引述了辛里奇在《外交家》杂志的文章,“空海一体战”的竞争最终可能导致核武器的竞争与发展。德切格认为,视中国为合作伙伴将其拉入国际安全协定,即使困难重重也比军事竞赛强。又如,作为“空海一体战”概念的战场空间核心支撑的“海基能力”概念,由海军陆战队提出至今已近20年,也正是由于军种利益与军种文化的影响,至今尚未完全统一认识,国防部对成立“海基能力协调办公室”的建议避而不谈。由此可见,在战略层面上,军种矛盾和文化上的差异是难以避免的。二是美军庞大的官僚机构同样制约着其整体效能的发挥美国国防部本身就是世界上最大的官僚机构,也造成了战略层级的复杂性和系统复杂性:从尉官到将官,从文官到武官,从部长到普通职员,涉及人员众多,部门众多,而且由于保密原因,层层设定情报和文件的获取权限,因审核而造成战略计划的滞后效应。而各个单位为了自身的利益,纷纷出笼相关的战略文件,造成战略文件的泛滥,反而降低了效率,迫使国防部出台项目优先权,试图在文件海洋中找到正确的方向。2008年出台的《军队发展指南》就是最好的例子,美军不得不整合越来越多的战略计划,调和矛盾并消除部门之间的摩擦。在效率方面,由于PPBE需要国会的审核,国会内部两党之争也会拖拽国防项目的后腿,难以“集中力量办大事”。三是多元文化对美国主流文化的冲击将对美国“战略行为体”的轴线产生巨大的影响随西裔人口大量涌入,美国的国民特性正遭受着巨大的冲击,同时国内信仰状况呈下降趋势,作为美国主流文化的“盎格鲁-撒克逊”文化在未来能否保持主流地位,将对未来美国国家安全战略的走向产生巨大的影响。另外,美国制造业结构的不合理性、全球经济一体化对美国国家利益的冲击、外太空的脆弱性与网络空间的无界性能否保障美军在全球公共区域的畅通无阻……等等诸多的不稳定或不确定性,都将对美国“战略行为体”的运转产生直接的影响。如何抵消这些负面影响,平衡战略风险,将是考验美军高层的一堆隐性难题。

在2015年6月4日一篇题为《指南》的内部通知中,前国防部长卡特表示期待办公室在贝克的领导下更多地在当前国防政策问题,而不是假设性的未来威胁上发挥专长。其中,卡特强调分析未来战争不应该牺牲为国防部长就当前紧迫的政策问题作最新的信息咨询,“…帮助我思考近期政策决定的长期结果。你们的工作仍然是聚焦未来,但你们必须确保团队的工作与我有现时关联性”。另外,他希望办公室的工作能强调“寻找机会,而不仅仅是挑战”,并且还要与美国情报机构有密切联系。通知还提出净评估办公室将能够接触国防部所有机密的计划。美国战略圈对卡特这项通知的反馈大体上是消极的,比如一个分析人士认为卡特的决定将对国家安全智慧资本带来长久的负面影响。

[责任编辑:诺方知远]


根据2016年的一篇报道,净评估办公室因将预算过多用于外部研究项目,却没能产生自己的高机密净评估产品而受到诟病。五角大楼发言人并未回答净评估办公室在过去几十年中是否产生了净评估产品,他表示:“净评估办公室资助了大量的外部研究,当国防部长和参联会主席需要或要求时办公室会提供净评估”。但在五角大楼里,一些军事官员开始称净评估办公室为“没有威胁评估办公室”。

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[责任编辑:诺方知远]

里根时期的前助理国防部长理查德·珀尔表示:“出于政治原因,他明显成为了被驱逐出政府的目标,而这行为是有意的,他是特朗普的效忠者,而这些指控是由奥巴马政府留任者发起并坚持的。”


[1] 具体发展过程可参考:John K. Bartolotto:THE ORIGIN AND DEVELOPMENTAL PROCESS OF THE NATIONAL SECURITY STRATEGY[R],ada423358,2004[2] Henry Mintzberg:The Strategy Concept 1:Five Ps For Strategy[J],CALIFORNIA MANAGEMENT REVIEW,1987,,Fall,P11-24[3]康永升 黄荣亮,《战略规划指引美军抢占军事先机》] Department of Defense: FY2012-2013 Strategic Management Plan[R],2012,P1-2[5] ] J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P131 此图和JP-5 FigII-1有一定的不同,两者均为2011年8月发布,本图更为细致。[7] J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P132[8] ] 具体见参谋长联席会议主席指令CJCSI 3100.01B[10] J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P135[11] ] 参考DOD Directive 7045.14 和DOD Instruction 7045.7[13] J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P127[14] ] 电影《星球大战》中杰迪骑士的老师[16] ] ] 关于FCS系统取消情况,可参考Andrew Feickert:Army Future Combat System Spin-Outs and Ground Combat Vehicle [R],CRS report,2009[19] “We‘re Dealing with a Christian Taliban”,http:// www.informationclearinghouse.info/article18334.html[20]资源与风险是战略规划的内因与外因,也是战略规划者必须要时刻意识到的管理要素。[21] ]

为填补这个空白,联合参谋部,在参联会主席邓福德的要求之下,开始进行自己的净评估。邓福德的参联会兵力结构、资源和评估部门已经对中国和俄罗斯的威胁进行了净评估。6月份,联合参谋部安东尼·伊拉尔迪向净评估办公室主任贝克进行咨询,要在联合参谋部中建设一个净评估办公室,贝克反对这个提议并强烈建议伊拉尔迪组建一个三、四人的小组作为替代。据说净评估办公室副主任安德鲁·梅也反对成立联合参谋部净评估单位,担心军队的评估会比文职人员的更加强硬。邓福德的发言人表示联合参谋部不会建立另一个办公室,而是运用现有的参谋和额外的顾问来做净评估。

美国国防部净评估办公室由尼克松政府的国防部长詹姆斯·史勒辛吉·马歇尔担任主任至今。从尼克松到奥巴马,马歇尔已经经历了8任总统和13任国防部长。为保证研究结果独立公正,净评估办公室直接向国防部长负责,净评估办公室的工作人员一般不超过15人。[1]作为五角大楼的内部智库,净评估办公室一直非常低调,并且有些神秘。它对净评估方式没有详细的公开介绍,并且它所做的报告都完全保密。马歇尔本人自进入净评估办公室以后也很少有文章发表。除官方报告和研讨会,他很少参加公开的会议、论坛,或接受采访。互联网上他的文章和访问也是寥寥无几。然而低调并不等于平庸,相反净评估办公室,净评估方法和马歇尔本人对美军长期战略规划方面有着巨大的影响力。于1973年正式成立,一直由安德鲁一、净评估的定义在学术文献中几乎没有对“净评估”下过定义。20世纪80年代,净评估办公室主任的军事助理艾略特·科恩把“净评估”简单定义为“军事均势的评估”。 净评估办公室的一名文职助理工作人员斯蒂芬·罗森也给了“净评估”一个简洁的定义,即“在和平和战争时期,对国家安全机构之间相互作用的分析”。[2]根据2009年12月23日美国国防部颁布的国防部指令《净评估主任》给出的定义是:“对军事、技术、政治、经济等控制国家间相对军事能力的因素进行比较分析。其目的是识别出值得高层国防官员关注的问题和机会。” [3] 根据以上的定义,就净评估的基本特征和内涵而言,我们可以对其描述为:净评估是具有比较分析、诊断性和前瞻性特征的评估国家安全的多学科分析系统。是一个评估国家间长期政治和军事战略竞争的框架。净评估的目的是诊断与竞争对手之间的战略不对称性,寻求机遇,以支持高层决策者的战略决策。二、净评估办公室的历史沿革1969年7月,尼克松总统上任当年就组织了一个蓝丝带国防小组(Blue Ribbon Defense Panel),对国防部的组织管理、研究、采办等情况进行检查,并提出建议。[4]为了能提供一个全新的视角,成员全部来自国防部以外各个领域,大多不熟悉国防部的运作。他们在一年后的最终报告里提到,“国防部没有将现有和推荐的项目根据美国及其盟友相对于他们敌人的能力和局限性提供综合性分析的机制,国防部长需要随时得到美国和外国军事力量比较研究和评估,以识别美国军事力量方面存在的和潜在的不足与失衡”,国防部还缺少一个负责对美国和外国军事力量进行客观净评估的机构。[5]因此,他们提出创建一个净评估组,负责“对美国和外国的军事能力及潜力进行净评估。这个组的成员应包括来自国防部内一些部门的官员,和国防部长指派的来自国防部以外的顾问和聘用人员,他们应该直接对国防部长负责”。[6]他们还提出建立长远规划办公室。这可以说是对净评估办公室的首次构想,在这一阶段,知己知彼和长远分析的重要性受到了关注。当时的国防部长莱尔德 对净评估也非常的支持。除了强调净评估对国家安全的重要性,他还提出了准备将净评估直接置于国防部长办公室之下的想法。[7]1970年,安德鲁·马歇尔以国家安全委员会顾问的身份,为时任国家安全顾问的基辛格作了《美国和苏联兵力态势净评估》报告。在对比美苏军力后,建议美国创建一种能够定期进行高质量净评估的机制。[8]同年,尼克松总统又指派时任管理和预算办公室副主任的史勒辛吉对美国情报部门的组织结构和效率等方面进行检查。根据调查结果,史勒辛吉认为情报部门在效率和管理方面存在问题,并建议成立一个国家级的净评估组,通过经常性对情报界的分析提出质疑和挑战,来提高他们分析的可靠度。[9]最终在1971年12月成立了隶属于国家安全委员会的净评估办公室。1972年4月,马歇尔开始担任净评估组组长,当时这个工作组的主要任务是对美国和美国的对手的态势作清晰的描绘。[10] 1973年净评估办公室转隶至国防部长办公室,马歇尔任办公室主任。在很短的时间内,马歇尔为净评估研究方法制定了一套完整的基础框架,[11]以满足蓝丝带小组的要求。而这个框架的基本特性都源于马歇尔早年在兰德公司的积累。另外成立净评估办公室的国防部长史勒辛吉也曾就职于兰德公司。因此净评估可以被看做是一个以兰德公司早期一些研究作为基础,集多种学科和分析方法为一体的一套系统分析框架。三、净评估的特征为了在未来作出可能的安全选择,净评估非常重视长期趋势的分析。作为一个综合性的分析框架,它吸收了经济学、军事史、政治学和组织行为学等多种学科的研究方式和研究成果,并运用各种定性和定量的方法进行评估。尽管净评估办公室没对其分析方式作特别限定,但以下几方面是净评估特别注重的,或者说是它的几个关键:一是诊断性。根据蓝丝带小组所提出的建议,在国防安全委员会时期就明确了净评估组作用是提供诊断性分析评估,而不是政策规划。换而言之,就是只提供分析,不提供建议和问题解决办法。净评估分析的理想结果是一张政治和军事竞争关系的全面图画,包括每个竞争对手的优势、劣势、机会和恐惧。它是对每个竞争者不偏不倚、客观地分析,包括对自己能力和弱点的冷静评估。然而从最近十年净评估办公室的一些研究和活动我们可以看出,净评估办公室已在超出了原有职责范围,实际上已提出了不少建议,包括军事事务变革、网络中心战,甚至源于净评估办公室的“空海一体战”初始概念。二是针对性、竞争性。净评估实际上也是一种战略评估,而战略评估不同于政策评估和情报分析。它分析的是两个或以上国家的相互作用,因此这种研究首先要有针对性,即要明确谁是对手。另一方面就是竞争性,“竞争”意味着国家之间的交往在本质上是互相竞争的,而不是相互合作的。而研究“战略竞争性”是净评估与一般战略研究的主要区别之一。它是一个基于相对比较的分析框架,因此一个“正式”的净评估报告应该是一个有针对很强的报告。三是战略不对称性。 净评估的另一个重要特点就是要找出自身优势和对手的弱点,并加以利用,即识别和利用战略上的不对称优势。而这些都不仅限于军事力量方面,也可能是经济、地理,甚至人种和文化上的缺点。如克里派恩维奇所说“战略最难的部分是识别、开发和利用自身相对于对手所具有优势的领域”,[12]然后将这种不对称优势尽可能地发挥到对手脆弱的领域,从而使对手为这场竞争付出重大代价。净评估非常重视不对称性的重要性,并在冷战时期对苏联的战略规划中得到了充分的发挥。例如,马歇尔与其他两名同事尔伯特·沃尔斯泰特和艾里克,在对世界安全环境变化的分析过程中得出两个结论:一是前苏联奥加可夫提出的新武器系统将改变未来战争模式的论点是正确的;二是苏联的经济比CIA估计的更差。那么如果美国发展高科技武器,而苏联很可能没有足够资源来发展这些武器并同美国竞争。这些评估结果给他们提供了新的不对称优势。[13]当时被称为比较优势。四是通过基于场景的规划(Scenario-based planning),以及多样化、多视角以把握全局。自净评估办公室成立以来,一直依赖基于情景的规划方法如兵棋推演来分析各种军事问题。马歇尔本人早在兰德公司就涉及对战略竞争、场景模拟的研究。在上世纪八九十年代他还支持了兰德公司对兰德战略评估系统 (RAND Strategy Assessment System, RSAS) 和联合一体化应急模型 (Joint Integrated Contingency Model,JICM)的开发。受他个人背景和分析风格影响,净评估办公室的报告一般不会只提出一种观点和可能性,也不会急于下结论。马歇尔曾告诫净评估办公室每一个成员不要轻易下确切的结论,不要说这件事情一定会这样或那样发展,也不要说我确定什么,每个分析员都需要提出其他可能性和一些不确定性。[14]净评估办公室本身虽然不制定战略,但是它的一项主要职责就是要给战略规划者和决策者们提出多种未来发展的可能性,以使他们在制定战略的时候能考虑得更周到,从而使美国在同对手竞争中立于不败。另外,尽管净评估有很强的针对性,在开展评估之前就明确了其特定对手。但它对研究领域却没有任何局限。可以说任何可能影响美国和对手战略竞争关系和安全环境的因素都在研究范围之内。换言之,评估者要有很大的自由空间发挥其创造性,提出问题进行评估。净评估经过几十年的发展,已经成为一种相对成熟的分析评工具,其涉及的范围也不断扩大。例如人口状况、经济实力、预算、组织行为、竞争对手评估、战略文化、颠覆性技术(disruptive technologies)[15]等能影响到当前和未来国家安全和战略形势的领域。同时,企业以及商学院的一些成功人士和学者的战略分析成果、历史经验等,也是净评估借鉴的内容。提出净评估办公室想法的蓝丝带国防小组当年打破了陈规,不但让国防部以外的非军方人员对国防部的结构和所作研究进行分析,还鼓励成员之间互相交换观点,多视角看待问题。[16]净评估作为蓝丝带国防小组的产物,一直保持这个传统。因为它的研究人员不光背景多样化,而且还互相了解彼此观点,从本身以外其他学科和领域看问题。这样思维就不容易受到局限。这种框架的最大好处是能保持多视角,从而把握全局。五是长期性、前瞻性。正如《君主论》中所言,在病症初期,很容易治愈,但却很难发现,然而到了后期,病症已经很容易发现,但是要治愈确变得非常困难了。正是由于战略威胁的形成周期很长,净评估认为这就需要对潜在威胁进行长期跟踪分析,以发现其真实的战略意图,分析是否有对美国构成威胁,在此基础上获得战略规划的前瞻性。“识别正在形成的,并可能影响美国未来地位的战略问题。”是马歇尔在兰德公司就创立的长期竞争性分析方式,以期在战略问题形成初期就能识别它,并为最高决策层提交这些战略意图的发展趋势报告。因此,净评估不光要找出自身和对手的优势和弱点,更重要的是要把握这些优弱点的长期发展趋势以及他们对未来双方力量平衡影响。六是反射性。净评估是一种线性分析方法,它强调不光要客观的认识自身和对手的优缺点,更重要的是要了解对方对这些优缺点的看法——即“反射性”。而这些看法都受到文化、意识形态、经济政治环境、宗教甚至地理和人种等的影响。马歇尔在上世纪70年代初开始引入,并在80年代开始正式使用竞争策略(competitive strategies)。[17]当时竞争策略主要是利用美国长期的优势针对苏联的长期弱点,然后制定出围绕这些优缺点的军事竞争策略,[18]也是上面所提到的不对称优势。而这种策略经过发展后,被克里派恩维奇系统化并发展为劝阻策略。他对劝阻策略的定义为:如果对手有可能开发、扩展或者转让一些军事能力,而美国认为这些军事能力对其构成威胁或是不利。那么美国就应该采取措施,使对手认为开发或扩展这些军事能力的代价过高,或使其觉得开发,扩展这些能力的收益太低,从而放弃对这些能力的开发或者扩展。[19]而这个策略的关键就是了解双方的认知。最重要的是要对美国自身的认知[20],即确信哪些能力可对对方构成巨大威胁,并使对方确信针锋相对可使其成本/收益比增加,从而使其放弃竞争的意图,以达到不战而屈人之兵的效果,并在这套方案失败的情况下,仍然具有通过战争打败对手的能力。劝阻策略都假设对手会在成本/收益比变化后作出理性的决定。然而理性与否很难界定。一些美国认为非理性的行为,在其他文化、宗教或者政治环境下的对手可能认为都是理性的。因此净评估办公室经常通过研究分析对方的文化、宗教习俗,尽可能与对方的决策层、智库等进行交流,来获得对对手认知的了解。这也是净评估办公室经常会外包一些分析对手认知和文化等项目的原因。特别是9.11以后,因为跟伊斯兰文化在意识形态上的差别,美国越来越多的意识到了解对手的背景对于如何界定什么对于对手来说是理性决定,什么是非理性决定很重要。在冷战时期,净评估办公室的一个主要任务就是内部发布保密期刊《军事思想》,专门监控苏联军官的文章。[21]并在实战中多次运用了对敌方认知的了解。例如,奥加可夫在70年代的分析认为美国的信息技术可能带来新的军事技术革命,并会给美军在未来战争中带来优势。马歇尔受此启发并认为,既然苏联人觉得这些武器和技术那么重要,可能会改变力量平衡,那么美国就应该大量购买和开发这些武器,使苏联人认为他们没有优势,因此避免在欧洲同美国发生冲突。[22]这就是一个典型的利用对手的认知采取的劝阻策略。五、结论净评估不光应用于美国军方各部门,还积极向其他国家和地区输出。例如澳大利亚的国家评估办公室(Office of National Assessments),虽然说是情报部门,但其分析方式和功能都跟净评估办公室很相似。另外,1998年,美国国防部代表团还曾访问台湾,给超过70名台湾军官详细讲解了净评估和战略规划。时任台湾“参谋总长”的唐飞对在台湾军方也设立战略规划和净评估办公室非常支持。[23]台湾“国防部”本部整合评估室下属的净评估处和战略规划司下属的战略研习处[24]都可以说是效仿净评估办公室由美军一手扶持产生的。综上所述,净评估作为一个系统性分析框架,为决策者和战略规划提供客观公正的评估和分析,并通过分析方法、机构独立性,甚至马歇尔个人和他编织的“净评估网络”,对美国战略评估产生了巨大影响。其影响主要体现在以下几个方面:一是提供了一个内部交流平台。庞大的美国国家安全官僚机构通常是按区域或功能组织的,而在这些机构的人员往往只关注自己区域或相关功能的责任,他们往往忽视了更广泛的、战略性的方面。净评估则跨越了这些机构障碍,为国防战略规划人员和决策者们提供一个沟通交流的内部平台,并且在统一术语和相关概念的基础上,进行沟通、辩论,并推进战略规划的水平。二是提供了一个高层的,公正、客观、透明的分析框架。系统化和透明的分析方式可以减少争议。各军种之间都有从自身利益出发的战略分析结果,可能形成各自推行自己方法和成果的局面。造成互不相让,影响大局的情况。特别在国防预算紧张的情况下,一个系统和透明的分析框架,能把握大局,从全局利益出发,考虑国家安全情况和安全战略的制定。在一个透明和长期执行的框架下,各军种和利益团体之间为自身利益所作争执可能减少。资源是有限的,要如何分配有限的资源,以达到预期目标,是战略规划的要点,然而这些都需要一个高层的,公正、客观、透明的分析框架从全局来对资源的分配进行评估。三是在情报界和决策层之间架起桥梁。情报质量很重要,但是美国在冷战初期的经验说明,情报质量经常参差不齐,需要一个分析工具,或者眼镜来对其进行过滤,整理,并给战略规划者和决策者提供一个系统的分析,使其能放眼全局,对长期战略环境以及挑战和机遇有清晰认识,并作出最优的决策。四是提供了一个克劳塞维茨式的警醒。战争是政治的延续,不在更广泛的政治背景下考虑军事问题会给国家带来灾难性后果。把高级别的政治分析融合到战略评估中,为战略家与决策者提供思考战略竞争的必要环境,则是净评估另一重要贡献,从面成为支持战略决策的重要工具。另一方面,很多战略威胁的形成周期很长,少则十年八年,多则几十年。而总统任期只有四年或者八年,难免会因为只看到自己任期内的问题,往往忽略了长远的、战略性的思考。而这样一个独立、公正,并且长期存在的研究机构和研究方法可以随时提醒领导人,告诫他们可能忽略的长期战略威胁或机遇。但是,马歇尔的净评估办公室也面临似乎无法克服的、先天性的困难。尽管净评估是建立在“公正、客观、透明”的基础上,但马歇尔的个人魅力以及个人影响力,甚至马歇尔本人在国会、国防工业部门、智库和五角大楼建立的“净评估网络”,是净评估办公室能保持长久不衰的极其重要的因素。同样,我们也有理由担心净评估办公室在将来的“后马歇尔时代”能否继续保持其影响力,毕竟马歇尔已91岁高龄。不可否认的是,净评估办公室的影响力还取决于国防部长对它的重视程度,这直接体现在净评估办公室的研究预算上,其研究预算近年来一直在1300-1900万美元之间变动[25],因此在过去39年中,净评估办公室的影响力也是时大时小。另外,“净评估”也面临如很难从各军种获得机密信息进行自我分析,进行评估所需的大部分信息准确度不高或过时,军种利益之争,以及军人与文职官员之间的偏见等挑战。对未来的思考是困难的,人类大脑固有的认知局限性使这一项任务更加艰巨,这也往往会导致有缺陷的分析和无效的战略。但“净评估”不把复杂的政治军事关系简单地理解为零和博弈,从而理顺了战争和战略之间的关系,为美军最高决策层提供系统化的战略评估手段。

对于中国而言,学习和借鉴美国战略管理的科学性和实用性,结合我国的具体实践,避免美军战略管理上的不足,建立合理的“战略—规划—行动—评估”体制,为提高人民解放军组织效能和作战效能而努力,是非常重要的,总参战略规划部的成立与发展也以此为目的。从无到有,从小到大,我军战略管理和战略规划一定会日臻完善,对此我们深信不疑。

勒夫哲曾警告贝克可能存在同外部政治相关承包者的私下交易,包括切尔西·克林顿的一位女性友人。他特别抗议了过去十年间净评估办公室给这位切尔西友人公司LTSG高达1120万美元的合同。勒夫哲的代理人控诉称,贝克继续维持这项和LTSG的合同就是希望它可以在克林顿当选总统后能帮上他。代理人在9月13日写给国防部长马蒂斯的参谋长的信中表示:“我们认为贝克的兴趣就在于LTSG与克林顿的关系,他妄想在克林顿胜选后利用这一关系,并利用LTSG作为办公室退休人员的着陆点”。

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事实上,贝克并非前净评估办公室主任安德鲁·马歇尔的追随者,他一直出任海军退役上将迈克尔·马伦和参联会主席马丁·邓普西的幕后顶层顾问,尽管在五角大楼之外鲜为人知,但被认为是国防部中受到尊敬且有影响力的人。在任联合参谋部战略计划与政策部门副主任和参联会主席的战略顾问期间,他领导了一个专门负责对当前政策进行红队分析的小组,为所有政治-军事问题提供具有创造性的全球战略观点。

国会在2016财年国防授权法案中委托净评估办公室对核武器威胁进行净评估并在11月之前向国会做报告,这是由净评估办公室所做的几项净评估之一。

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